Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volonta'
di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti della Regione Lazio,
in persona del presidente della giunta regionale pro tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 3; 5,
comma 1, lettera g); 5 comma 1, punto 2, lettera h); 5, comma 1,
lettera i); 5, comma 1, punto 2, lettera l), e numero 7; 5, comma 6,
lettera c); 20; 24; 32; 33; 79; e 84 della legge regionale 22 ottobre
2018, n. 7, pubblicata nel BUR n. 86 del 23 ottobre 2018, recante
«Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale», giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 21 dicembre 2018.
Con la legge regionale n. 2 del marzo 2017 indicata in epigrafe,
che consta di ottantanove articoli, la Regione Lazio ha emanato le
«Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale».
In particolare:
l'art. 3 recante modifiche alle leggi regionali 28 ottobre
2002, n. 39, «Norme in materia di gestione delle risorse forestali» e
successive modifiche e alla legge regionale 13 febbraio 2009, n. 1
«Disposizioni urgenti in materia di agricoltura. Elenco dei soggetti
assegnatari di terreni ARSIAL» viola l'art. 117, comma 3, con
riferimento all'art. 10 della legge n. 363/2000;
l'art. 5, comma 1, numero 2, lettera g), della legge
regionale n. 7/2018 citata viola gli articoli 97 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione con riferimento all'art. 25,
comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, legge quadro sulle aree
protette;
l'art. 5, comma 1, lettera h), viola l'art. 117, secondo
comma, lettere l) e m), della Costituzione;
l'art. 5, comma 1, numero 2, lettera i), viola l'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione e si pone in contrasto con
l'art. 13 della legge n. 394/1991 citata;
l'art. 5, comma 1, lettera l), punto n. 7, viola l'art. 117,
lettera s), della Costituzione e si pone in contrasto con l'art. 25,
comma 2, della legge n. 394 del 1991 citata;
l'art. 20 viola l'art. 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione;
l'art. 24 viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione;
l'art. 32 viola l'art. 117, comma 2, lettera h), della
Costituzione;
l'art. 33, comma 1, lettera a), viola l'art. 117, secondo
comma, lettere l) e m), della Costituzione;
l'art. 79 viola l'art. 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione;
l'art. 84 viola l'art. 117, secondo comma, lettera l) e
lettera m), della Costituzione.
E' avviso del Governo che con le norme denunciate in epigrafe la
Regione Lazio abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione
della normativa costituzionale come si vuole dimostrare con
l'illustrazione dei seguenti
Motivi
1. L'art. 3 della legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7 viola l'art.
117, comma 3, della Costituzione con riferimento all'art. 10 della
legge n. 353/2000 (legge quadro in materia di incendi boschivi).
L'art. 3 della legge regionale n. 7/2018, contenuto nel Capo II
«Disposizioni per la semplificazione in materia di ambiente,
agricoltura caccia e pesca e governo del territorio», dispone, al
comma 1, che «alla L.R. n. 39/2002 sono apportate le seguenti
modifiche:
a) al comma 1 dell'art. 54 le parole "dagli articoli 74 e 75"
sono sostituite dalle seguenti "dall'art. 74";
b) il secondo periodo del comma 3 dell'art. 58 e' soppresso;
c) dopo l'art. 67 e' inserito il seguente:
Art. 67-bis (ricostruzione di soprassuoli percorsi da incendio).
- "1. Nel rispetto di quanto previsto dall'art. 10 della legge n.
353/2000 e successive modifiche, ai fini della ricostruzione dei
soprassuoli delle zone boscate e dei pascoli percorsi dal fuoco
censiti nel catasto incendi di cui al comma 2 del medesimo articolo,
i proprietari, gli affittuari, i locatari o i soggetti che esercitano
un diritto reale di godimento sui suddetti soprassuoli possono
procedere all'esecuzione di interventi a carattere selvicolturale o
di ingegneria naturalistica. Nei primi quindici mesi dall'evento
calamitoso, gli interventi di cui al primo periodo che non prevedono
l'impiego di risorse finanziarie pubbliche essere realizzati senza
l'autorizzazione di cui all'art. 45, previa comunicazione. Per i
soprassuoli, compresi all'interno delle aree naturali protette
regionali, si applicano le disposizioni di cui all'art. 33, comma 3,
della L.R. n. 29/1997.».
Il comma 1 della norma in esame modifica, dunque, la legge
regionale n. 39/2002 («Norme in materia di gestione delle risorse
forestali»), introducendo l'art. 67-bis («Ricostituzione dei
soprassuoli percorsi da incendio») citato, consentendo su tali
soprassuoli, nel rispetto dell'art. 10 della legge n. 353/2000,
«Legge quadro in materia di incendi boschivi», interventi privati a
carattere silvicolturale o di ingegneria naturalistica, precisando
che, nei primi quindici mesi dall'evento calamitoso, quegli
interventi che non prevedano l'impiego di risorse finanziarie
pubbliche possono essere realizzati previa comunicazione, senza
l'autorizzazione di cui all'art. 45 della legge regionale n. 39/2002,
contenente la disciplina delle utilizzazioni forestali e che rinvia
al regolamento forestale in ordine alle modalita' con cui procedere a
tali utilizzazioni.
Il richiamo alla legge regionale n. 39/2002 non e' conferente,
perche' la predetta legge disciplina la gestione delle risorse
forestali e non anche, come nel caso di specie, quelle fattispecie
eccezionali quali i «territori percorsi dal fuoco».
La legge n. 353/2000 citata, legge quadro in materia di incendi
boschivi, che e' normativa di principio e costituisce la norma
interposta rilevante nel caso di specie, prevede che le regioni,
oltre alle attivita' di previsione, prevenzione e lotta attiva,
effettuino anche un controllo delle operazioni ivi poste in essere
successivamente agli episodi di incendio al fine di evitare che
interventi non idonei possano pregiudicare la ricostituzione del
soprassuolo percorso dal fuoco evitando, altresi', operazioni di
speculazione.
La disposizione regionale impugnata non e', pertanto, conforme
alla normativa interposta, poiche' introduce una tutela insufficiente
a evitare pregiudizi conseguenti alla ricostruzione del soprassuolo
percorso dal fuoco.
L'art. 10 della legge n. 353/2000, «Divieti, prescrizioni e
sanzioni», al comma 1, quarto periodo, stabilisce che «sono vietate
per cinque anni, sui predetti soprassuoli, le attivita' di
rimboschimento e di ingegneria ambientale sostenute con risorse
finanziarie pubbliche, salvo specifica autorizzazione concessa dal
Ministro dell'ambiente, per le aree naturali protette statali, o
dalla regione competente, negli altri casi, per documentate
situazioni di dissesto idrogeologico e nelle situazioni in cui sia
urgente un intervento per la tutela di particolari valori ambientali
e paesaggistici».
La legge statale, quindi, a prescindere dalla presenza di risorse
pubbliche, obbliga in ogni caso le regioni a rilasciare i necessari
atti autorizzatori.
La norma regionale de qua, che pure richiama l'art. 10 citato,
introduce la possibilita' di intervenire senza autorizzazione e in
base alla mera comunicazione nei primi 15 mesi dall'evento,
richiedendo, dunque, solo per il periodo successivo il rilascio della
previa autorizzazione.
La norma non prevede, inoltre, una clausola di salvaguardia per
le fattispecie peculiari dove la tutela dell'ambiente richiede piu'
alti margini di attenzione quali le aree che siano contermini a
parchi naturalistici, riserve nazionali o regionali e/o zps, nonche'
per situazioni ove siano riscontrabili aree di rischio idrogeologico.
Va sottolineato che i confini giuridici delle aree interessate
non corrispondono alle caratteristiche di rischio e di conseguente
necessita' di salvaguardia necessarie per i terreni percorsi dal
fuoco. In tali contesti l'autorizzazione costituisce, come previsto
dalla legge quadro n. 353 del 2000 citata, un mezzo per consentire
interventi dei privati idonei a preservare le aree in parola e
salvaguardare l'incolumita' pubblica.
La norma in esame risponde ad una esigenza di semplificazione, ma
in tale ottica riduce i margini di salvaguardia senza bilanciare
entrambe le esigenze di salvaguardia e di semplificazione. Cio' tanto
piu' ove si consideri che la normativa regionale pare innestarsi su
altra normativa afferente all'assegnazione a soggetti privati di
terreni pubblici. La norma, pertanto, contrasta con la legge n.
353/2000 citata e viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione, che
attribuisce la materia relativa al governo del territorio e quella
della protezione civile alla competenza concorrente delle regioni.
Con la formula della potesta' concorrente la Costituzione
stabilisce un riparto delle competenze in base al quale «spetta alle
Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
L'attivita' legislativa regionale non assume la connotazione di
una funzione delegata, ma, piu' esattamente, di una produzione
normativa autonoma e originale nel quadro e nel contesto dei principi
fondamentali della materia dettati dalla legislazione nazionale,
oltre, ovviamente, ai principi di non contraddittorieta' che devono
informare l'attivita' legislativa.
2. L'art. 5, comma 1, numero 2, lettera g), della legge regionale n.
7 del 2018 citata viola gli articoli 97 e 117, secondo comma, lettera
s) e lettera m), della Costituzione con riferimento all'art. 25,
comma 2, della legge n. 394 del 1991 citata.
L'art. 5, comma 1, numero 2, lettera g), citato, nel modificare
il comma 4 dell'art. 26 della legge regionale n. 29 del 1997, «Piano
dell'area naturale protetta», introduce delle modifiche al
procedimento di approvazione che risulta disciplinato nel seguente
modo:
«4. Il piano adottato ai sensi dei commi precedenti e'
depositato per quaranta giorni presso le sedi degli enti locali
interessati e della Regione. L'ente di gestione provvede, con
apposito avviso da pubblicare su un quotidiano a diffusione
regionale, a dare notizia dell'avvenuto deposito e del relativo
periodo. Durante questo periodo chiunque puo' prenderne visione e
presentare osservazioni scritte all'ente di gestione, il quale
esprime il proprio parere entro i successivi trenta giorni e
trasmette il parere e le osservazioni alla Giunta regionale. Entro
tre mesi dal ricevimento di tale parere la Giunta regionale, previo
esame, da effettuarsi entro il limite di tre anni, della struttura
regionale competente in materia di aree naturali protette, apporta
eventuali modifiche ed integrazioni, pronunciandosi contestualmente
sulle osservazioni pervenute e ne propone al Consiglio regionale
l'approvazione. Trascorsi tre mesi dall'assegnazione della proposta
di piano alla commissione consiliare competente, la proposta e'
iscritta all'ordine del giorno dell'Aula ai sensi dell'art. 63, comma
3 del regolamento dei lavori del Consiglio regionale. Il Consiglio
regionale si esprime sulla proposta di piano entro i successivi
centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato».
Tale modifica, nel porre una scansione temporale certa all'iter
di approvazione dello strumento pianificatorio, consente lo
svolgimento delle attivita' istruttorie per l'esame e valutazione
dello stesso da parte del consiglio regionale, ma lascia alla giunta
regionale, la possibilita' - trascorsi i termini - di pervenire
all'approvazione, introducendo, di fatto, un vero e proprio
meccanismo procedurale di silenzio assenso che si pone in contrasto
con le disposizioni specifiche stabilite dal legislatore statale con
la legge n. 394 del 1991 che all'art. 25, comma 2, espressamente
prevede il «...piano per il parco e' adottato dall'organismo di
gestione del parco ed e' approvato dalla regione»...
In base all'art. 25 della legge quadro sulle aree protette n.
394/1991 citata, il Piano del parco deve, dunque, essere approvato
formalmente dalla Regione, con la conseguenza che il meccanismo del
silenzio assenso, introdotto dalla norma regionale impugnata,
disattende tale previsione normativa, ponendosi in. violazione dei
principi fondamentali individuati dalla normativa statale.
La disciplina delle aree protette rientra nella competenza
esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente» ex art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione ed e' contenuta
nella legge n. 394 del 1991 citata, che, infatti, detta i principi
fondamentali della materia, ai quali la legislazione regionale e'
chiamata ad adeguarsi, quale normativa interposta. (sentenze n. 315 e
n. 193 del 2010; n. 44, n. 269 e n. 325 del 2011; n. 14 del 2012; n.
212 del 2014 e n. 36 del 17 febbraio 2017).
L'istituto del silenzio-assenso, costituente eccezione
all'obbligo dell'emanazione del provvedimento amministrativo, e'
ammesso in relazione ad attivita' amministrative nelle quali sia
pressoche' assente il profilo di discrezionalita', non anche nei
procedimenti ad elevata discrezionalita' nell'ambito dei quali si
puo' certamente ricomprendere quello di adozione del piano del parco
previsto all'art. 25, comma 2 della legge n. 394 del 1991 citato
(sentenza n. 408 del 1995).
Alla luce della giurisprudenza costituzionale e amministrativa
deve ritenersi limitata la possibilita' il ricorso a procedure di
silenzio-assenso in special modo in campo ambientale (cfr. art. 20
della legge n. 241 del 1990).
Il meccanismo di formazione tacita dell'atto di assenso strictu
sensu non e' solo non rispettoso e cautelativo sotto il profilo del
contemperamento degli interessi ambientali in gioco, ma consente
l'emanazione, tacita, di provvedimento che prescinde da un ponderato
e coerente apparato motivazionale che viola il principio di buon
andamento dell'Amministrazione, principio da cui discende la
necessita' di una manifestazione espressa dell'Amministrazione.
Ne consegue che il procedimento di approvazione del Piano
dell'area protetta, principale strumento di governo del territorio
delle are naturali protette attraverso il meccanismo del silenzio
assenso introdotto con l'art. 5, lettera g), punto 2) e 3) della
legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7 citata, viola le disposizioni
della n. 394 del 1991 citata (art. 25, comma 2), ponendosi in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione per il mancato rispetto
del principio di buon andamento dell'amministrazione per i profili
dianzi accennati; nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, e lettera m), quanto ai livelli minimi uniformi
previsti dalla legislazione statale nell'esercizio della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente.
3. L'art. 5, comma 1, numero 2, lettera h), della legge regionale n.
7 del 2018 citata viola l'art. 117, secondo comma, lettere l) e m),
della Costituzione in relazione all'art. 4, comma 6, decreto del
Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160.
L'art. 5 della legge in esame, al comma 1, punto 2, lettera h),
introduce il comma 1-bis all'art. 28 della legge regionale n.
29/1997, recante «Norme generali e procedure di individuazione e di
istituzione delle aree naturali protette, dei monumenti naturali e
dei siti di importanza comunitaria», stabilendo che «la richiesta per
la realizzazione degli interventi di cui all'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 e' presentata allo sportello
unico di cui all'art. 5 del medesimo decreto. Per tali fattispecie,
il nulla osta di cui al comma 1 e' reso entro sessanta giorni dal
ricevimento da parte dell'ente gestore della richiesta, decorsi
inutilmente i quali il titolo abilitativo si intende reso».
La norma regionale impugnata e' generica non specificando il tipo
di intervento edilizio soggetto a nulla osta come previsto dalla
normativa statale.
Si ricorda che il nulla osta all'intervento e' previsto per le
opere ricadenti in un'area naturale protetta, mentre non riguarda
anche la realizzazione di altri interventi non soggetti a titolo
abilitativo che, a mente dell'art. 4, comma 6, del decreto del
Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 citato, «Salva
diversa disposizione dei comuni interessati e ferma restando
l'unicita' dei canale di comunicazione telematico con le imprese da
parte del SUAP, sono attribuite al SUAP le competenze dello sportello
unico per l'edilizia produttiva».
La norma regionale de qua non prevede ne' distingue varie
tipologie di opere edilizie ai fini del rilascio del nulla-osta e, in
particolare, non prevede espressamente le modalita' di rilascio di
nulla osta per «attivita' produttiva».
D'altra parte, la stessa legge regionale in esame all'art. 33,
richiamando quanto gia' previsto dalla normativa statale di
riferimento, prevede che sia il SUAP l'unico punto di accesso, quindi
l'unico soggetto di riferimento per l'avvio e l'esercizio delle
attivita' produttive.
La norma in esame si pone, dunque, in contrasto con la normativa
statale citata nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione che riserva alla legge statale la disciplina
dell'ordinamento civile; e con l'art. 117, secondo comma, lettera m),
rientrando la disciplina in materia di segnalazione certificata di
inizio attivita' nei livelli essenziali delle prestazioni, di cui
alla citata lettera m), ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter della
legge n. 241 del 1990.
4. L'art. 5, comma 1, punto 2, lettera i), della legge regionale n. 7
del 2018 citata viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione in relazione all'art. 13 della legge n. 394/1991 citata.
L'art. 5, comma 1, numero 2, lettera i), della legge regionale n.
7 del 2018 citata, introduce all'art. 31 (Sviluppo delle attivita'
agricole) della legge regionale n. 29 del 1997 il comma 1-bis:
«1-bis. Sono consentiti e non rientrano negli obblighi di cui
all'art. 28 le ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende
agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio
ed in particolare:
a) la manutenzione ordinaria del sistema idraulico agrario e
del sistema infrastrutturale aziendale esistenti;
b) l'impianto o l'espianto delle colture arboree e le
relative tecniche utilizzate;
c) l'utilizzo delle serre stagionali non stabilmente infisse
al suolo;
d) il transito e la sosta di mezzi motorizzati fuori dalle
strade statali, provinciali, comunali, vicinali gravate dai servizi
di pubblico passaggio e private per i mezzi collegati all'esercizio
delle attivita' agricole di cui al presente articolo;
e) l'ordinamento produttivo ed i relativi piani colturali
promossi e gestiti dall'impresa agricola;
f) la raccolta e il danneggiamento della flora spontanea
derivanti dall'esercizio delle attivita' aziendali di cui all'art. 2
della l.r. n. 14/2006».
La norma esclude dall'obbligo del nulla osta di cui all'art. 28
della legge citata interventi e attivita' che possono arrecare
impatti, anche notevoli, sull'ambiente naturale, consentendone la
realizzazione/svolgimento in tutte le zone dell'area protetta, anche
in zona A di riserva integrale, senza stabilire alcuna modalita' di'
verifica e controllo sugli stessi.
Tale previsione si pone in contrasto con l'art. 13 della legge n.
394 del 1991 citata, che prevede il rilascio di nullaosta da parte
del soggetto gestore per le attivita' e gli interventi consentiti in
area protetta, al fine di verificare la loro coerenza con la
disciplina di tutela, o con gli strumenti di pianificazione e
regolamentari ove vigenti, e la loro sostenibilita' ambientale
rispetto alle finalita' istitutive.
La norma viola, pertanto l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione che riserva allo Stato la disciplina della tutela
dell'ambiente.
D'altronde il successivo art. 28 della legge regionale n. 7/2018
citata richiama correttamente come riferimento normativo proprio
l'art. 13 della legge n. 394/1991 citata.
5. L'art. 5, comma 1, punto 2, lettera l) punto n. 7 della legge
regionale n. 7 del 2018 citata viola l'art. 117, lettera s), della
Costituzione in relazione agli articoli 22, 23 e 25 comma 2, della
legge n. 394 del 1991 citata.
L'art. 5, comma 1, punto 2, lettera i), punto 7, citato reca
talune modifiche al comma 2-bis dell'art. 31 (Sviluppo delle
attivita' agricole) della legge regionale n. 29 del 1997: «2-bis. Per
favorire lo svolgimento delle attivita' di cui al presente articolo i
soggetti di cui all'art. 57 e 57-bis della l.r. n. 38/1999 possono
presentare il PUA, redatto secondo le modalita' ivi previste, nel
rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge. Il PUA
redatto secondo le modalita' della l.r. n. 38/1999, previa
indicazione dei risultati che si intendono perseguire, puo' prevedere
la necessita' di derogare alle previsioni del piano dell'area
naturale protetta redatto ai sensi dell'art. 26, comma 1, lettera f)
ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva
integrale».
La disposizione, come modificata, consente che il PUA possa
derogare alle previsioni del piano dell'area protetta, con cio'
ponendosi in contrasto con l'art. 25, comma 2, della legge n. 394 del
1991 citata, secondo il quale il piano dell'area protetta regionale,
con valore anche di piano paesistico e urbanistico, «sostituisce i
piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi
livello».
La previsione di cui al successivo comma 2-ter della legge citata
che prevede, per l'approvazione del PUA, che sia acquisito in
Conferenza di servizi il parere dell'ente gestore dell'area protetta,
non consente di superare tale contrasto e cio' in quanto tale
strumento non e' comparabile e, dunque, non puo' essere sostitutivo,
della complessa e partecipata procedura tecnico-amministrativa
prevista per l'approvazione del piano dell'area protetta dalla legge
n. 394 del 1991 citata, nonche' dalla stessa legge in esame, all'art.
26, commi 2, 3 e 4.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato e della normativa
comunitaria e interna in cui si colloca la tutela, deriva il
contrasto della norma regionale impugnata con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, poiche' la disciplina
introdotta riduce in peius i livelli minimi uniformi di tutela
previsti dalla legislazione statale nell'esercizio della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente.
La legge 6 dicembre 1991, n. 394 citata (Legge quadro sulle aree
protette) e' espressione dell'esercizio della competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione (sentenze n. 44 del
2011; n. 315 e n. 20 del 2010).
Le regioni, pertanto, nell'ambito di aree protette, possono
determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla
legislazione statale (sentenze n. 44 del 2011, n. 193 del 2010, n. 61
del 2009 e n. 232 del 2008).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che
«il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali; ben
(possa) essere oggetto di regolamentazione da parte, della Regione,
in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost.,
purche' in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio
naturale, da ritenere vincolante per le regioni» (sentenze n. 232 del
2008, punto 5. del Considerato in diritto; e 44 del 2011 gia'
citata).
Nell'ambito, quindi, delle materie di competenza, le regioni
trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello statale.
Questi, tuttavia, non impediscono al legislatore regionale di
adottare discipline normative che prescrivano livelli di tutela
dell'ambiente piu' elevati, i quali «implicano logicamente il
rispetto degli standard adeguati e uniformi fissati nelle leggi
statali» (sentenze n. 315 del 2010; in tal senso sentenze n. 66 del
2018; n. 74 del 2017; n. 267 del 2016 e n. 149 del 2015).
La legge quadro n. 394 del 1991 citata, per costante affermazione
giurisprudenziale, e' ricondotta alla materia ambientale e detta i
principi fondamentali cui le regioni sono tenute ad adeguarsi.
(sentenze n. 74 e n. 36 del 2017).
Lo standard minimo uniforme di tutela nazionale si estrinseca
nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette
«di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di
rispondenza delle attivita' svolte nei parchi alle esigenze di
protezione» dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenze n. 171 del
2012; nello stesso senso, le sentenze n. 74 del 2017; n. 263 e n. 44
del 2011; n. 387 del 2008).
Sono, dunque, il regolamento (art. 11) e il piano per il parco
(art. 12), nonche' le misure di salvaguardia adottate nelle more
dell'istituzione dell'area protetta (articoli 6 e 8), gli strumenti
attraverso i quali tale valutazione di rispondenza deve essere
compiuta a tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
La legge n. 394 del 1991 citata non si limita, dunque, a dettare
standard minimi uniformi atti a tutelare soltanto i parchi e le
riserve naturali nazionali - istituiti ai sensi dell'art. 8 della
legge quadro (rispettivamente, con decreto del Presidente della
Repubblica e con decreto del Ministro dell'ambiente) - ma impone
anche un nucleo minimo di tutela del patrimonio ambientale
rappresentato dai parchi e dalle riserve naturali regionali, che
vincola il legislatore regionale nell'ambito delle proprie competenze
(sentenze n. 74 e n. 36 del 2017 citate; n. 212 del 2014; n. 171 del
2012; n. 325, n. 70 e n. 44 del 2011 citate).
Anche in relazione alle aree protette regionali, invero, il
legislatore statale ha predisposto un modello fondato
sull'individuazione del loro soggetto gestore, ad opera della legge
regionale istitutiva (art. 23), sull'adozione, «secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di cui
all'art. 11, di regolamenti delle aree protette» (art. 22, comma 1,
lettera d, peraltro significativamente ed espressamente ricompreso
tra i «principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali
protette regionali»), nonche' su un piano per il parco tramite il
quale siano attivate le finalita' del parco naturale regionale (art.
25).
Per altro verso, puo' senz'altro riconoscersi che il legislatore
statale ha previsto, per le aree naturali protette regionali, un
quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree
naturali protette nazionali, di talche' le regioni hanno un margine
di discrezionalita' tanto in relazione alla disciplina delle stesse
aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la protezione
di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela. Cio' non
toglie, tuttavia, che l'esistenza di un regolamento e di un piano
dell'area protetta, cui devono conformarsi le attivita' svolte
all'interno del parco o della riserva, oltre che costituzionalmente
necessarie, devono garantire la conforme corrispondenza ai canoni
previsionali inderogabili imposti dalla normativa nazionale, essendo
manifestazione di quello standard minimo di tutela che il legislatore
statale ha individuato nell'esercizio della propria competenza
esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e
che, come osservato, le regioni possono ampliare con un aumento di
tutela, ma non, appunto, derogare in peius.
6. L'art. 5, comma 6, lettera c), della legge regionale n. 7 del 2018
citata viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione in relazione
agli articoli 36 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001.
L'art. 5, comma 6, lettera c), citato («Modifiche alle leggi
regionali 6 ottobre 1997, n. 29 "Norme in materia di aree naturali
protette regionali", 13 gennaio 2005, n. 1 "Norme in materia di
polizia locale" e 22 dicembre 1999, n. 38 "Norme sul governo del
territorio", e successive modifiche»), disciplina aspetti connessi
alla ricostruzione nei territori dell'Italia Centrale dagli eventi
sismici dell'agosto 2016 e del 2017.
Il comma 6, lettera c), di tale disposizione modifica la legge
regionale n. 38/1999 («Norme sul governo del territorio»), inserendo,
di seguito all'art. 57 («Piani di utilizzazione aziendale») ed
all'art. 57-bis («PUA per le attivita' integrate e complementari»),
un nuovo art. 57-ter («Definizione di edifici legittimi esistenti»),
il cui comma 1 stabilisce che, per «le finalita' dei predetti
articoli 57 e 57-bis, per edifici legittimi esistenti "si intendono
anche quelli realizzati in assenza di titolo abilitativo in periodi
antecedenti alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967,
n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150) ovvero che siano stati oggetto di accertamento di
conformita', da parte dei responsabili dell'abuso, ai sensi degli
articoli 36 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001».
Ai sensi dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), le regioni hanno potesta'
legislativa concorrente in materia edilizia, da esercitarsi nei
limiti dei principi fondamentali desumibili dalle disposizioni
contenute nel testo unico stesso, che contengono una disciplina molto
articolata e dettagliata.
Fra tali principi come individuati dalla giurisprudenza
costituzionale, si annovera la gradualita' dei titoli abilitativi
indicati nel medesimo Testo Unico, con il conseguente divieto di
introdurne di diversi ed ulteriori; l'inderogabilita' della
disciplina per l'attivita' edilizia in assenza di pianificazione
urbanistica (art. 9); la definizioni delle categorie di interventi
edilizi previste all'art. 3, con particolare riguardo alla
distinzione fra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova
costruzione, e di ristrutturazione edilizia pesante, da un lato, e le
ipotesi di ristrutturazione edilizia leggera e degli altri interventi
(restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e
manutenzione ordinaria) dall'altro (sentenza 23 gennaio 2011, n.
309).
Ulteriori ambiti di autonomia regionale sono stati riconosciuti
dal decreto-legge 13 giugno 2013, n. 69, convertito con la legge 9
agosto 2013, che, aggiungendo al Testo Unico l'art. 2-bis, ha
previsto che le regioni possano stabilire - con leggi e regolamenti -
disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444, potendo cioe' disciplinare i limiti della
densita' edilizia, dell'altezza, della distanza fra fabbricati e
potendo dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli
insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati
alle attivita' collettive, al verde e ai parcheggi nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali.
Ora, ai sensi degli articoli 36 e 37 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, richiamati nella novella regionale,
fino all'irrogazione delle prescritte sanzioni amministrative, il
responsabile dell'abuso edilizio o l'attuale proprietario
dell'immobile, in caso di interventi realizzati in assenza del
permesso di costruire o in difformita' o in assenza o in difformita'
della D.I.A. e dell'accertamento di conformita', possono conseguire
il permesso in sanatorio (c.d. accertamento in conformita'), qualora
l'intervento abusivo risulti conforme alla disciplina edilizia ed
urbanistica vigente al momento di realizzazione del medesimo e al
momento di presentazione della relativa istanza, secondo il principio
della doppia conformita'.
L'attribuzione della qualifica legale, da parte della legge
regionale in commento, di «edificio legittimo esistente» ai manufatti
per i quali si siano verificate le teste' descritte condizioni,
ancorche' per le sole finalita' connesse ai piani di utilizzazione
aziendale in agricoltura ed ai piani di utilizzazione agronomica
(PUA) per le attivita' integrate e complementari, si pone in
contrasto con i predetti principi fondamentali della materia,
consentendo alla autonomia regionale di effettuare tale
qualificazione non ammissibile.
Tale disposizione contrasta con la legislazione statale sopra
richiamata e viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione, che
attribuisce la materia relativa al governo del territorio e quella
della protezione civile alla competenza concorrente delle regioni.
7. L'art. 20 della legge regionale n. 7 del 2018 citata viola l'art.
117, secondo comma, lettera h), della Costituzione in relazione
all'art. 31 del regio decreto n. 1604 del 1931.
L'art. 20 citato recante «Modifiche alla legge regionale 7
dicembre 1990, n. 87 "Norme per la tutela del patrimonio ittico e per
la disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque interne del
Lazio» e successive modifiche, prevede che il rilascio e il rinnovo
della qualifica di guardia giurata ittica volontaria puo' essere
riconosciuto a coloro che abbiano riportato condanne per reati puniti
con la sola pena pecuniaria.
Va rilevato che il regio decreto n. 1604 del 1931, all'art. 31,
dispone che gli agenti giurati addetti alla sorveglianza sulla pesca
nelle acque interne, devono possedere i requisiti previsti dall'art.
138 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza per le guardie
particolari giurate. Tale disposizione prevede, tra gli altri, il
requisito del «non avere riportato condanna per delitto».
L'art. 20 impugnato si pone, pertanto, in palese contrasto con la
citata disciplina statale, atteso che la pena pecuniaria, cui si
riferisce la norma in esame, ben potrebbe essere una multa per un
reato contravvenzionale, ossia la sanzione penale prevista per le
fattispecie che configurano ipotesi delittuose.
Tale disposizione viola, dunque, l'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione in materia di ordine pubblico e
sicurezza.
8. L'art. 24 della legge regionale n. 7 del 2018 citata viola l'art.
117, comma 3, della Costituzione.
L'art. 24 («Misure urgenti in favore delle aree colpite dagli
eventi sismici del 2016. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre
1999, n. 39 "Norme sul governo del territorio" e successive
modifiche») disciplina aspetti connessi alla ricostruzione nei
territori dell'Italia Centrale dagli eventi sismici dell'agosto 2016
e del 2017.
Ai sensi dei commi da 1 a 8 di tale disposizione, nei comuni di
cui agli allegati 1 e 2 del decreto-legge n. 189/2016, che presentino
una percentuale superiore al cinquanta per cento di edifici
dichiarati inagibili con esito E rispetto agli edifici esistenti alla
data dell'evento sismico, ai proprietari di immobile dichiarato
inagibile, e' consentita l'installazione di strutture temporanee ed
amovibili, sul medesimo sito o su altro terreno di proprieta' ubicato
nello stesso comune con qualsiasi destinazione urbanistica, senza
necessita' di alcun titolo abilitativo ad eccezione della previa
autorizzazione comunale; la finalita' della previsione e'
«scongiurare fenomeni di abbandono del territorio».
Il decreto-legge n. 189/2016, al Capo I-bis «Strutture
provvisorie di prima emergenza» e, in particolare, all'art. 4-bis
«Disposizioni in materia di strutture e moduli abitativi provvisori»
aveva gia' previsto la disciplina per individuare soluzioni che
consentissero, «nelle more della fornitura di diverse soluzioni
abitative, un'adeguata sistemazione alloggiativa delle popolazioni,
in un contesto comprensivo di strutture a supporto che garantissero
il regolare svolgimento della vita della comunita' locale,
assicurando anche il presidio di sicurezza del territorio», e cio'
con la finalita' di fronteggiare l'aggravarsi delle esigenze
abitative nei territori delle Regioni Lazio, Marche, Umbria e Abruzzo
colpite dagli eventi sismici. Stante la normativa emergenziale
dettata a livello nazionale per la ricostruzione dei territori
colpiti dagli eventi sismici iniziati il 24 agosto 2016, la correlata
disciplina regionale puo' intervenire esclusivamente quale normativa
di dettaglio di quest'ultima ove si renda necessario completare la
disciplina statale. Infatti, in ragione del perdurante stato di
emergenza, gli eventi calamitosi di cui si e' detto assurgono ad un
livello sovraregionale che ne testimonia l'interesse nazionale in
quanto incidente su interessi e pubblici e collettivi di piu' ampia
portata rispetto a quelli afferenti al territorio regionale.
La normativa regionale appare, quindi, non conforme alla
normativa statale.
Ai sensi, poi, del comma 9 dell'art. 24 della legge regionale n.
7/2018 citata, nel corpo della sopra richiamata legge regionale n.
38/1999, viene introdotto un nuovo art. 49-bis («Progetti di
ricostruzione nei territori colpiti dal sisma»), il cui comma 2,
lettera b), inserisce un nuovo comma 3-ter all'art. 55; in forza di
tale nuovo comma, ai fini della ricostruzione degli edifici legittimi
o legittimati, esistenti alla data del sisma nelle zone agricole dei
comuni delle regioni colpite dal sisma, sono consentiti gli
interventi di ristrutturazione edilizia che comportano modificazioni
della sagoma, di cui all'art. 3, comma 1, lettera e), e dell'art. 10,
comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001.
Il richiamato decreto-legge n. 69/2013, all'art. 30, ha
modificato il Testo Unico sull'edilizia anche per quanto attiene al
rispetto della sagoma negli interventi di ristrutturazione, abolito
dal provvedimento; in base alle modifiche introdotte, per gli
interventi di demolizione e ristrutturazione e per le varianti a
permesso di costruire, concernenti immobili situati all'interno delle
parti storiche degli insediamenti urbani, l'operativita' della
disposizione sul rispetto della sagoma e' condizionata ad una
delibera comunale che indichi le aree in cui non e' utilizzabile la
S.C.I.A., ma e' comunque richiesto il permesso di costruire.
La circostanza che l'innovazione legislativa contenuta nella
legge regionale de qua si riferisca alle zone agricole, e non a
quelle urbane, proprio per la ragione sopra esposta, ossia che a
livello statale cio' e' consentito solo per i centri storici,
costituisce violazione della normativa statale.
Tale disposizione contrasta con la legislazione statale sopra
richiamata e viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione, che
attribuisce la materia relativa al governo del territorio e quella
della protezione civile alla competenza concorrente delle regioni.
9. L'art. 32 della legge regionale n. 7 del 2018 citata viola l'art.
117, comma 2, lettera h), della Costituzione in relazione all'art.
50, comma 5, del TUEL decreto legislativo n. 267/2000.
L'art. 32 citato attribuisce al comune la competenza a stabilire
limiti e condizioni agli orari di apertura e chiusura dei pubblici
esercizi «per gravi e urgenti motivi relativi all'ordine pubblico,
alla sicurezza».
L'art. 50, comma 5, del TUEL (decreto legislativo n. 267/2000),
come modificato con decreto-legge n. 14/2017, convertito con
modificazioni dalla legge n. 48/2017, pur consentendo al Sindaco di
intervenire (con ordinanza contingibile e urgente) in materia di
orari di vendita, riconosce tale facolta' esclusivamente per i casi
di «urgente necessita' di interventi volti a superare situazioni di
grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del
patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilita'
urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della
tranquillita' e del riposo dei residenti», e non gia' per ragioni di
tutela dell'ordine pubblico e alla sicurezza, riservata alle
autorita' di pubblica sicurezza.
Pertanto, appare evidente che la disposizione regionale impugnata
si pone in contrasto con la normativa statale citata e viola l'art.
117, secondo comma, lettera h), della Costituzione in materia di
ordine pubblico e sicurezza.
10. L'art. 33, comma 1, lettera a), viola l'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m) della Costituzione.
L'art. 33 citato introduce l'art. 4-bis alla legge regionale n.
33 del 1999 («Disciplina relativa al settore commercio»). Il citato
art. 4-bis, al comma 3, prevede che: «Ai fini della presentazione e
verifica formale della segnalazione certificata di inizio attivita'
(SCIA), i soggetti interessati possono avvalersi della agenzia per le
imprese in conformita' alle disposizioni del decreto del Presidente
della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159».
Ai sensi dell'art. 5, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 160 del 2010, la verifica formale della SCIA spetta
esclusivamente al SUAP. All'Agenzia per le imprese e' attribuita la
funzione di rilascio di una semplice dichiarazione di conformita'
della SCIA comprensiva della verifica sia formale sia sostanziale
«che costituisce titolo autorizzatorio per l'esercizio dell'attivita'
e per l'avvio immediato dell'intervento dichiarato» (art. 6, decreto
del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010).
A cio' si aggiunga che il decreto del Presidente della Repubblica
n. 159 del 2010 («Regolamento recante i requisiti e le modalita' di
accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell'art. 38,
comma 4. del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133»), citato dalla
disposizione in esame, non contiene alcuna menzione della verifica
formale in capo alle Agenzie per le imprese, poiche' concerne la sola
disciplina dei requisiti per l'accreditamento delle stesse.
L'art. 33 in esame si pone, pertanto, in contrasto con la
normativa statale richiamata nonche' con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione che riserva alla legge statale la
disciplina dell'ordinamento civile; e con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), atteso che la disciplina in materia di segnalazione
certificata di attivita' attiene ai livelli essenziali delle
prestazioni di cui alla citata lettera m).
11. L'art. 79 della legge regionale n. 7 del 2018 citata si pone in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione.
L'art. 79 prevede interventi regionali anche a favore di soggetti
vittime di estorsione, stabilendo, pero', che «la struttura regionale
competente comunica all'ufficio del Governo competente in materia di
iniziative antiracket ed antiusura gli indennizzi concessi ai sensi
del presente articolo».
La normativa statale di cui alle leggi n. 44/1999 e n. 108/1996
in materia di attivita' di contrasto a fenomeni di estorsione e usura
prevede l'istituzione del Comitato di solidarieta' per le vittime
dell'estorsione e dell'usura, presso il Ministero dell'interno.
La legge 23 febbraio 1999, n. 44 stabilisce, all'art. l che «ai
soggetti danneggiati da attivita' estorsive e' elargita una somma di
denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale
subito, nei limiti e alle condizioni stabiliti dalla presente legge».
Per quanto concerne l'usura, la legge n. 108/1996 prevede la
concessione in favore delle vittime di un mutuo senza interessi da
restituire in rate decennali.
Occorre, altresi', specificare che, ai sensi della legge di
conversione 12 novembre 1999, n. 414, e' sancita, all'art. 12, comma
1-bis, la non cumulabilita' con precedenti risarcimenti o rimborsi a
qualunque titolo da parte di altre Amministrazioni pubbliche ed e'
prevista, all'art. 16, comma 2-bis, la revoca totale o parziale,
dell'elargizione al sopravvenire di tale risarcimento o rimborso
ovvero di un rimborso assicurativo. Infatti, le citate norme statali
sono essenzialmente dirette a scongiurare ogni possibile
sovrapposizione rispetto ad analoghi benefici eventualmente previsti
dalle legislazioni regionali a favore delle vittime del racket.
La disposizione regionale crea, invero, una duplicazione di
benefici a ristoro del medesimo evento dannoso, violando, quindi, il
principio del buon andamento dell'azione amministrativa della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione; e
l'art. 117, secondo comma, lettera h) in materia di ordine pubblico e
sicurezza.
Sul punto le attribuzioni regionali devono piu' correttamente
ricondursi alla realizzazione degli interventi, gia' previsti quali,
ad esempio, le azioni di sostegno psicologico, di assistenza e tutela
in favore di vittime o potenziali vittime, comprensivi di consulenza
aziendale finalizzata al miglioramento della gestione
economico-finanziaria dell'impresa volta a consentire l'accesso al
credito ordinario, la promozione e il sostegno dell'associazionismo
di settore, la promozione di attivita' di comunicazione e
pubblicazione sui servizi offerti alle famiglie e alle piccole
aziende, la promozione di studi, ricerche, attivita'
sensibilizzazione sui temi in argomento.
La norma impugnata, nel prevedere, genericamente, un distinto
intervento regionale per il contrasto all'estorsione ed all'usura si
pone, pertanto, in palese contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione che riserva allo Stato in materia di
ordine pubblico e sicurezza.
12. L'art. 84 della legge regionale n. 7 del 2018 citata viola l'art.
117, secondo comma, lettera l) e lettera m), della Costituzione.
L'art. 84, comma 1, lettera b), introduce l'art. 4-bis alla legge
regionale n. 30 del 1998 («Disposizioni in materia di trasporto
pubblico locale») prevedendo che «L'inizio del servizio e'
subordinato alla preventiva segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA) (...) presentata all'ente territoriale nel cui
territorio il servizio e' svolto, secondo i criteri di cui agli
articoli 3 e 10, comma 2.».
Il rinvio agli articoli 3 e 10, comma 2, della legge regionale n.
30/1998 relativi, rispettivamente, alla classificazione dei servizi
di trasporto pubblico locale in comunali, provinciali e regionali e
alle funzioni conferite al riguardo ai comuni non e' conferente.
In particolare, quanto al richiamo all'art. 3, il comune e'
l'ente territoriale di competenza a cui deve essere presentata la
SCIA e, quanto all'art. 10, comma 2, si osserva che tale disposizione
ha ad oggetto le funzioni conferite al comune, relativamente ai
servizi di linea comunali, il cui esercizio attiene a regimi
amministrativi diversi dalla SCIA.
L'art. 84 si pone, pertanto, in contrasto con la normativa
statale citata; nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina
dell'ordinamento civile; e con l'art. 117, secondo comma, lettera m),
atteso che la disciplina in materia di segnalazione certificata di
inizio attivita', ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter della legge n.
241 del 1990, attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
alla citata lettera m).